De docent bij de les in het Passend Onderwijs

De docent bij de les in het Passend Onderwijs

‘Welke aandachtspunten zijn voor het management van een school belangrijk om de docenten te motiveren mee te bewegen in het veranderproces van Passend onderwijs’?

De essentie van dit essay ligt in de volgende woorden: “De meeste professionals zijn in hoofdzaak gericht op hun beroep en zien de organisatie waaraan zij verbonden zijn als podium waarop zij kunnen excelleren “ (Weggeman, 2006; 2010; WRR, 2004:151).

Inleiding

Passend onderwijs

“Het kabinet wil 300 miljoen euro bezuinigen op onderwijs voor leerlingen die speciale zorg nodig hebben door een handicap of gedragsprobleem. Minister van Bijsterveldt van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap liet eerder weten dat 5000 leraren en speciale begeleiders hun baan verliezen. Omgerekend naar voltijdbanen gaat het om 3700 arbeidsplaatsen” (nos, 2012). Maandag 23 juni 2012 is het kabinet Rutte gevallen en dit betekent dat de status van de Wet Passend Onderwijs nog onduidelijk is.

Lessen uit het verleden bij onderwijsvernieuwingen

‘De overheid heeft haar kerntaak, het zeker stellen van de kwaliteit van onderwijs, de laatste jaren ernstig verwaarloosd’. Tot deze conclusie kwam de parlementaire onderzoekcommissie in 2008 die onderzoek deed naar de onderwijsvernieuwingen die sinds begin jaren negentig zijn doorgevoerd. Veel van deze beleidskeuzes van onderwijsvernieuwing werden bepaald door het financiële kader. Het nut en de noodzaak was niet de leidende gedacht en er werd te weinig gekeken naar de benodigde middelen om docenten te scholen (Dijsselbloem et al., 2008:150).

De onderzoekscommissie was ook kritisch en bezorgd over de besteding van middelen voor zorgleerlingen. Deze middelen blijken vaak niet effectief en efficiënt gebruikt te worden. Minister van Bijsterveldt (OCW) heeft hiervoor met het voorstel van de Wet Passend Onderwijs een oplossing gevonden.

Probleem- en vraagstelling

Beleidsvrijheid

De onderwijsvernieuwingen in de jaren ’90 werden door veel scholen als verplicht ervaren. Scholen bleken geen zicht te hebben er vrije beleidsruimte was en bleken niet in staat om deze in te vullen. Procesmanagers, uitgevers, landelijke pedagogische centra én de onderwijsinspectie vulden dit gat en gingen voor een belangrijk deel de vakdidactiek bepalen, in plaats van de docenten zelf en beperkten de beleidsvrijheid van docenten (Dijsselbloem et al., 2008:143).

De professionaliteit van de docent

In dit essay wordt uitgegaan van de professionaliteit van een docent.  In ‘De professionele professional’ uitgebracht door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gebruikt men de volgende werkdefinitie van een professional:

  • Hij beheerst zijn professie. Voor die professie is specifieke, hoogwaardige kennis en training noodzakelijk. Het is een vak dat niet iedereen beheerst. Het vak bezit ook een zekere dynamiek;
  • Hij ontleent zijn morele kader voor een belangrijk deel aan zijn professie.
  • Zijn loyaliteit ligt niet alleen bij de organisatie, maar voor een belangrijk deel bij de klant vanuit het perspectief van de professionele normen die zijn bijgebracht tijdens de opleiding;
  • Zelfstandig contact met ‘klanten’ van buiten de organisatie vormt de hoofdmoot van zijn werk;
  • Hij beschikt over significante discretionaire ruimte. Zijn handelen wordt niet enkel bepaald door gestandaardiseerde procedures.

Cooper (2006) vindt dat een publieke professional  ethische normen (met de  wet als minimum) moet hanteren, betrouwbaar moet zijn en gevoel moet hebben voor de verschillende waarden die hij in zijn werk tegenkomt. Dit is van cruciaal belang voor het uitvoeren van zijn discretionaire bevoegdheid[1].

Beleidsvervreemding en mogelijke oorzaken

In de praktijk blijkt dat er afstand en spanning aanwezig is tussen de docent en het management. Deze afstand en spanning is niet alleen te bemerken in kennis en expertise, maar ook in culturele zin. De paradox ligt in het feit dat de school afhankelijk is van de docenten, maar dat de docenten de neiging hebben om zich aan de werking van de organisatie te onttrekken (Weggeman 2006; WRR, 2004:151). Volgens Tummers, Bekkers en Steijn (2009) komt dit doordat de professionals, in dit geval de docent, moeite hebben om zich te identificeren met de beleidsprogramma’s die ze moeten uitvoeren. Er ontstaat ‘beleidsvervreemding’ en hier kan de volgende definitie voor worden gebruikt: “algemene cognitieve staat van psychologische ontkoppeling met het beleid, in dit geval de docent die het beleid uitvoert” (Tummers et al., 2009:105).

In dit essay wordt gekeken naar de rol van een docent die het beleid van Passend onderwijs  implementeert. De vraagstelling is:

‘Welke aandachtspunten zijn voor het management van een school belangrijk om de docenten te motiveren mee te bewegen in het veranderproces van Passend onderwijs’?

Deze vraagstelling wordt beantwoord aan de hand van de onderstaande drie aandachtspunten:

  • Hoofdstuk 3: Het ‘wat’ en het ‘hoe’ voor docenten met het invoeren van Passend onderwijs;
  • Hoofdstuk 4: Beleidsvervreemding bij de docent door het invoeren van Passend onderwijs;
  • Hoofdstuk 5: Factoren die van invloed zijn op beleidsvervreemding bij docenten.

Het laatste hoofdstuk wordt gebruikt om het management advies te geven in het maken van een keuze van organisatorische implementatie van Passend onderwijs, waarbij de docent (frontlinie) het uitgangspunt is.

  • Hoofdstuk 6: Advies om tot een beleidskeuze te komen voor de invoering én uitvoering van Passend onderwijs op een school.

Het ‘wat’ en het ‘hoe’ voor docenten met het invoeren van Passend onderwijs

Institutionele logica

“Ook voor kinderen met een handicap of gedragsproblemen moet er een passende onderwijsplek zijn. Liefst op een gewone school waar het kind extra begeleiding krijgt. In het nieuwe stelsel krijgen scholen de plicht een passende onderwijsplek te bieden aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben” (Rijksoverheid, 2012). Deze verandering komt voort uit de bezuinigingstaakstelling van €300 miljoen binnen het ministerie van OCW. De bedoeling van deze maatregel is de middelen voor zorgkinderen efficiënter en effectiever te besteden. Met de genoemde bezuiniging lijkt het of de docenten van een school, met minder geld eigenlijk meer moeten gaan doen.

Productie logica

In de regio Rijnstreek hebben het samenwerkingsverband primair onderwijs, het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs, de REC’s en de zorginstellingen de handen ineen geslagen. Het beoogde doel is het oplossen van knelpunten in de begeleiding van leerlingen (KPC, 2012). Er zijn mensen die meebewegen met het verheidsbeleid op Passend onderwijs, maar ook die in de tegenaanval gaan. Een breed gedragen gedachte is: Minder geld, minder plek in het speciaal onderwijs, dus grotere klassen met meer zorgleerlingen per klas. Docenten zullen minder aandacht per leerling kunnen geven en zullen eerder opgebrand zijn. Een reëel toekomstbeeld dringt zich hiermee op: leerlingen die, net als vroeger, zonder extra begeleiding achterin de klas weggestopt zitten of zelfs helemaal niet meer naar school gaan” (Dijsselbloem, 2012).

Vraaglogica

De kern van het passend onderwijs is dat voor alle leerlingen de kansen op de beste ontwikkeling centraal staan. Dit geldt voor ‘gewone’ leerlingen en voor de leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben om het onderwijs te volgen. Als een school een passend aanbod niet (volledig) zelf kan bieden, dan moet deze met andere scholen passende afspraken maken over wie dat wel kan bieden en hoe. Daarvoor werken de scholen in regionale netwerken. Ouders worden in deze regionale netwerken betrokken bij de uitvoering van passend onderwijs. Daarnaast  kunnen ouders een beroep doen op (onafhankelijk georganiseerde) individuele ondersteuning bij het vaststellen van het onderwijszorgaanbod van hun zoon of dochter (Oberon, 2009:7).

Professionele logica

In 2008 legde de commissie Dijsselbloem al de spreekwoordelijke ‘vinger op de zere plek’: Voor de kwaliteit van het onderwijs in het voortgezet onderwijs is de kwaliteit van de docenten cruciaal (Dijsselbloem et al., 2008:150). Jeroen Dijsselbloem ziet echter in 2012 weer hetzelfde gebeuren als wat in de jaren ’90 gebeurde: “Opnieuw dwingt het kabinet docenten en schoolbesturen zich zonder voldoende middelen en onder grote tijdsdruk aan te passen (Dijsselbloem, 2012). Het ontbreekt  aan voldoende expertise onder docenten om de veranderingen op zo’n korte termijn goed op te kunnen vangen. Minder geld betekent vaak grotere klassen en met Passend onderwijs meer zorgleerlingen per klas. De kans is aanwezig dat docenten minder aandacht per leerling kunnen geven en opgebrand raken.

Beleidsvervreemding bij de docent door het invoeren van Passend onderwijs

Machteloosheid

De focus in dit essay ligt op het tactische en operationele beleid van de school. Het implementatieproces van Passend onderwijs op een school is belangrijk, want de docenten zijn gemotiveerder als ze het beleid ‘herkennen’. Daarom is het verstandig dat de docenten meedenken of gehoord worden in het vaststellen van dit schoolbeleid. De docenten kunnen minder (tactische) machteloosheid ervaren als zij betrokken worden bij dit proces. Operationele machteloosheid kan optreden als de docenten zich in de uitvoering van Passend onderwijs beperkt voelen door allerlei organisatorische beperkingen of kaders. Met het uitvoeren van het schoolbeleid op Passend onderwijs is het verstandig als docenten bewegingsvrijheid hebben, zelf keuzes  kunnen maken en geen beklemmende beperkingen ervaren (Tummers et al, 2009:106).

Zinloosheid

In augustus gaat volgens de planning de Wet Passend Onderwijs van start en moeten de docenten toch mee in de uitvoering. Daarom is op schoolniveau belangrijk hoe de doelen geformuleerd worden. Voor de docenten is het prettig als het management maatschappelijke relevante doelen (outcome) formuleert en niet alleen outputdoelen. Het is bekend dat publieke professionals gemotiveerd zijn om de publieke zaak te dien en graag resultaten van hun inspanning in de samenleving zien. Met een goed geformuleerd beleid en facilitering van dit beleid door het management kan de docent zijn werk naar tevredenheid uitvoeren en zijn werk als zinvol ervaren (Tummers et al. 2009:107).

 

Rolconflicten

Het lijkt er op dat de overheid meer wil doen, met minder geld . Wettelijke vereisten gaan dan een hoofdrol spelen en er wordt gestuurd op ‘alle kinderen hebben en plekje’ (output). Bij zinloosheid is gezegd dat dit de docenten kan demotiveren, want zij zien graag iets van hun inspanning terug in de samenleving. Daarbij is het niet waarschijnlijk dat de missie van een school niet alleen ‘een zo hoog mogelijk diploma’ is. Vaak wordt dit gecombineerd met een ‘vormende’  component (sociale vaardigheid). De grootste zorg zijn de taken van de docenten en de uitvoering hiervan. Waar gaat een school op bezuinigen en wat worden de kerntaken van de school? Ligt de nadruk op het primaire proces van lesgeven? Hoe wordt dit gecombineerd met de zorgleerlingen in de klas? Lipsky (1980) geeft aan dat een docent vooral is gebaat bij discretionaire werkruimte. Dit betekent een mate van beleidsvrijheid voor de docent, waarin er maatwerk geleverd kan worden, beleid flexibel is, het leervermogen van de docent vergroot wordt en hij zijn eigen werk kan sturen (Tummers, 2009:107).

Ook zou het management er verstandig aan doen om rekening te houden met de verschillende logica’s die in de praktijk op een docent afkomen. Een afdelingsleider kan deze ‘ruis’ uit het werkproces filteren en zo bij de docenten wegnemen.

Factoren die invloed hebben op beleidsvervreemding bij docenten

New public management (NPM)[2]

Veel prestatiemeetsystemen binnen scholen (bijv. Eindtoets Cito BS) worden voor alle leerlingen gebruikt , terwijl ‘zorgleerlingen’[3]  hiermee vaak minder goed scoren. De kans is aanwezig dat de zorg voor deze leerlingen (input) met het gebruik van NPM wordt verwaarloosd. De docent kan vaak niet anders, als het management doelmatigheid en flexibiliteit voor ogen heeft. NPM-prestatiemeetsystemen kunnen de autonomie van de docent aantasten en het moeilijker maken om hun discretie te gebruiken (Tummers et al., 2009:108). Voor de docent is het belangrijk dat hij een professionele beleidsvrijheid heeft om zijn werk uit te voeren. Dit alles in het belang van het primaire van lesgeven en de leerling. Door de komst van Passend onderwijs vindt er een flinke bezuiniging plaats in het voortgezet onderwijs, maar ook een verschuiving van taken. Hierbij kúnnen NPM-prestatiemeetsystemen gebruikt worden, maar eigenlijk zouden de taken heroverwogen moeten worden. Het is verstandig als een school zich focust op de output (politieke eisen)[4], maar ook  de ‘outcome’ niet verwaarloosd (maatschappelijke vragen). Door het opstellen van een werkbaar zorgprofiel[5] ervaart de docent maatschappelijk nut en minder machteloosheid.

Informatie- en Communicatietechnologie (ICT)

Formalisering en standaardisering, door het gebruik van ICT (automatiseren), kan met Passend onderwijs een machteloosheid oproepen bij de docent. Zorgleerlingen hebben een individuele aanpak nodig en de ‘vrijheid’ (discretie) van de docent wordt beperkt door het automatiseren. Aan de andere kant kan internet, bijvoorbeeld de mail, een meerwaarde hebben in de communicatie met diverse betrokkenen (ouders, begeleiders, zorginstellingen, etc.).

Inhoudelijke en institutionele controle

Om de kwaliteit van het onderwijs en de professionaliteit van de docent te waarborgen is er wel controle nodig (checks and balances en toezicht). Bij het invoeren van Passend onderwijs  is het verstandig als het management de inhoudelijke controle organiseert, maar ook de institutionele controle ‘intern’ regelt en eventueel beperkt (standaardisering en protocollering). Institutionele controle betekent dat een school het primaire proces organiseert, maar ook het managementproces (Hoogendijk & Meemakers, 2010:14). Dit voorkomt dat allerlei invloeden van buiten[6] ‘een speelbal’ van de school maken. Inhoudelijke controle gaat om de kennis en vaardigheden die een docent aangeleerd krijgt op een docentenopleiding. Deze kennis en vaardigheden moeten echter wel vertaald worden naar de praktijk van Passend onderwijs. Dit laatste vereist ervaring en persoonlijk inzicht, ook wel ‘tacid knowledge’ genoemd.

Het is hierbij belangrijk dat de discretionaire werkruimte van de docent niet door ‘planning and control’ (institutionele controle, NPM en ICT) van het management wordt ingekaderd. De kans is aanwezig dat de frontlinie van de school (de docent) zich hierdoor machteloos gaat voelen bij de uitvoering van Passend onderwijs en dit mogelijk als zinloos ervaart.

Advies om tot beleidskeuzes te komen voor de invoering én uitvoering van Passend onderwijs

Conclusie

Institutionele-, productie-, vraag- en professionele logica kunnen bij het invoeren van Passend onderwijs voor dilemma’s zorgen,  bij het management en de docenten. Het risico van beleidsvervreemding[7] bij docenten is aanwezig:

‘Welke aandachtspunten zijn voor het management van een school belangrijk om de docenten te motiveren mee te bewegen in het veranderproces  van Passend onderwijs’?

In het essay wordt duidelijk dat de discretionaire werkruimte van de docent een belangrijke (de)motivatiefactor is voor de docent. Hier zou het management van bewust moeten zijn en het inkaderen moeten beperken. Het management van een school zou moeten weten wat er op de werkvloer speelt en welke factoren de discretionaire werkruimte van de docent beïnvloeden. “Management en de docenten zouden een productieve coalitie moeten vormen (coproduceren)” (WRR, 2004:152). Weggeman (2006) noemt in zijn boek ‘Leidinggeven aan professionals? Niet doen!’ transformationeel leiderschap als sleutel voor het realiseren van commitment onder docenten bij de uitvoering van het schoolbeleid op Passend onderwijs. Duidelijke taken  en toezicht [8]  (checks and balances) op de taakuitvoering (opvatting) zijn de handvatten voor een professionele cultuur op een school. De docenten krijgen verantwoordelijkheid (functie/rol) toegewezen en discretionaire werkruimte. Hiermee ontstaat er een mogelijkheid om een docent aan te spreken op de uitvoering van zijn taken. De docent moet accepteren dat hij  verantwoordelijk is voor meer maatschappelijke en organisatorische verplichtingen, zoals de invoering van Passend onderwijs. Belangrijk hierbij is dat de taakomschrijving van een docent overeen komt met zijn taakopvatting (WRR, 2004:154; Steijn & Groeneveld, 2009:12). Een ‘misfit’ tussen de vier verschillende logica’s (zie hoofdstuk 3) in het primaire proces van lesgeven, zou door het management (afdelingsleider[9]) opgevangen kunnen worden.

Een ondernemende (innovatieve) attitude van het management[10] en de docent[11] kan er voor zorgen dat de school een ‘lerende organisatie’ wordt. Dit vraagt om een reflexieve houding van de docent tot het eigen professionele handelen, maar in het bijzonder een reflexieve houding tot de interferentie van strategische krachtenvelden en individuele mogelijkheden binnen de eigen professionaliteit (WRR, 2004:155). De docent zou de innerlijke overtuiging moeten hebben dat hij een bewaker is van het algemeen belang. Hij moet zich objectief kunnen verantwoorden (taakomschrijving), maar ook subjectief kunnen verantwoorden, omdat hij geloofd in de professionele waarden (Cooper, 2006:6).

Hoogendijk en Meemakers (2010) adviseren in hun boek ‘Krachtbron van een lerende organisatie’ om naast het organiseren van het primaire proces en het management proces, ook het leerproces te organiseren en deze drie processen als één geheel te zien. Een lerende organisatie voorkomt strategische, tactische en operationele beleidsvervreemding bij docenten.

Advies voor het management van een school in het voortgezet onderwijs om tot beleidskeuzes te komen voor het invoeren en uitvoeren van Passend onderwijs

  • Passend onderwijs betekent bezuinigen, maar ook heroverwegen: Stel de kerntaken van de school scherp en maak hierop beleid;
  • Bezuinigen en heroverwegen brengt verandering met zich mee: Neem de docenten mee in de veranderproces (verandering is niet op papier, maar in het hoofd);
  • Betrek de docenten én ouders in de beleidsvoorbereiding van Passend onderwijs op school;
  • Formuleer voor de docenten ‘herkenbare’ doelstellingen voor het uitvoeren van Passend onderwijs;
  • Formuleer naast ‘output’ doelstellingen (politieke eisen) ook ‘outcome’ doelstellingen (maatschappelijke vragen): Dit is motivatie nummer één van de publieke professional;
  • Focus naast de output ook op de input (inhoud) van het onderwijs: Het is van belang dat de school ‘een lerende organisatie’ wordt en blijft (evidence based and market based).
  • Focus op de uitvoering van het primaire proces van de school: De docent en zijn discretionaire werkruimte (zorg voor een duidelijke taakomschrijving);
  • Beperk de deze discretionaire werkruimte van de docent niet met ‘planning en control’, maar zorg voor ‘checks en balances’ (toezicht) en spreek mensen als leidinggeven aan op hun werk.
  • Tip voor vervolg onderzoek: Hoe kan mijn school een lerende organisatie worden?

Gebruikte bronnen

Literatuur

  • Commissie Dijsselbloem (2008). Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen. Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage, 2008
  • Cooper, T., L., (2006). The responsible administrator. An Approach tot Ethics for the Administrative Role. Jossey-Bass.
  • Hoogendijk, C., Meemakers (2010). Krachtbron van een lerende organisatie. Huisacademies. Oberon (2009). Ouders over hun positie in Passend Onderwijs. In opdracht van POLSO, utrecht.
  • Steijn, B., Groeneveld, S. (2009). Strategisch HRM in de publieke sector. Van Gorcum, Assen. Tummers, L., Bekkers, V., Steijn, B. (2009). Beleidsvervreemding van publieke professionals: theoretisch raamwerk en een casus over verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen. EUR, Bestuurskunde.
  • Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, WRR (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam University Press, Amsterdam 2004
  • Weggeman, M. (2006). Leidinggeven aan professionals, het verzilveren van creativiteit. Kluwer.
  • Weggeman, M. (2010). Kennismanagement: de praktijk. Scriptum, Schiedam.

Internet

http://nos.nl/artikel/339141-staking-passend-onderwijs-in-arena.html

  • Staking Passend onderwijs (2012):

http://www.cnvo.nl/campagnes/passend-onderwijs-staking.html

  • Passend onderwijs door de Rijksoverheid(2011):

http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/passend-onderwijs?

  • Meebewegen met beleid (2009):

http://www.kpcgroep.nl/primair-onderwijs/bestuur-en-beleid/passend-onderwijs/praktijkvoorbeelden/praktijkvoorbeeld-rijnstreek.aspx

  • Verdwijnen van leerlinggebonden financiering:

http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/passend-onderwijs/leerlinggebonden-financiering-lgf-of-rugzak-verdwijnt?

[1] Vrije beslissingsruimte in zijn werk

[2] NPM kan breed gedefinieerd worden als een set managementbenaderingen en -technieken, ontleend aan de private sector en toegepast in de publieke sector (Tummers et al, 2009:108).

[3] leerlinggebonden financiering (LGF/rugzak)

[4] www.venstersvoorverantwoording.nl

[5] http://www.kpcgroep.nl/Voortgezet-onderwijs/Strategie-en-bedrijfsvoering/VO3-Passend-onderwijs/Zorgprofiel.aspx

[6] Bestuurlijke drukte

[7] Algemene cognitieve staat van psychologische ontkoppeling met het beleid, in dit geval de docent die het beleid uitvoert” (Tummers et al., 2009:105).

[8] Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen, het zich daar vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren (WRR, 2004:188).

[9] Afdelingsleider, omdat deze met het team van docenten aan de slag gaat (studie voor lerende organisatie!)

[10] McKinsey noemt drie fundamentele regels voor een manager voor een innovatieve attitude.

[11] Improviserende professional = iemand die op basis van creativiteit en improvisatietalent voortdurend nieuwe informatie produceert.

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s